Een Stabieler Banksysteem in de EU: De Architectuur voor Toezicht en Resolutie

“Cross-border banks are international in life, but national in death” - Charles A.E. Goodhart 

Morningstar 06 augustus, 2012 | 12:11
Banken spelen een cruciale rol in het financiële systeem en de wereldeconomie, en moeten dus op een correcte wijze worden beheerd. Prudentieel toezicht en regulering moet er op toezien dat dit daadwerkelijk gebeurt, zonder dat het financiële systeem in gevaar komt of banken als gevolg van het financiële veiligheidsnet excessieve risico’s nemen. Naast deze eerste verdedigingslinie is het cruciaal om problemen en de afwikkeling van banken op een snelle, gecoördineerde en effectieve manier op te lossen.

 Het de Larosière¬‐rapport moest de tekortkomingen die bloot kwamen te liggen na de financiële crisis identificeren en mogelijke oplossingen voorleggen. Zowel de architectuur van banktoezicht en regulering als voor bankresolutie vertoonden grote lacunes. Een toezichthoudende en afwikkelingsstructuur die voornamelijk nationaal gefocust was bleek ontoereikend in de geïntegreerde context van de Europese bancaire markt – gekenmerkt door een groot aantal belangrijke grensoverschrijdende banken – en dreigde de Europese Eenheidsmarkt in het gedrang te brengen. Uit het de Larosière-rapport volgde de oprichting van het European System of Financial Supervisors (ESFS) dat een antwoord moest bieden op de problemen tijdens de crisis. De European Banking Authority – als onderdeel van het ESFS – speelt een coördinerende rol tussen de nationale toezichthouders en werkte tot nu toe vooral aan de harmonisatie van de Single Rulebook en de bekende stresstesten. In bepaalde omstandigheden heeft de EBA de bevoegdheid beslissingen van nationale toezichthouders te overrulen, nationale toezichthouders geven immers niet graag hun ‘nationale kampioenen’ uit handen. Toch is de EBA politiek te afhankelijk en heeft ze weinig tot geen beslissingskracht daar waar het echt nodig is. Het is juist dat dit een verdere stap is in de goede richting, maar  het blijft slechts één stap naar een juiste architectuur in het Europese verweven en geïntegreerde banklandschap. Ook het Europese crisismanagement tijdens de Grote Financiële Crisis bleek ongecoördineerd en gedomineerd door nationale belangen, zoals onder meer geïllustreerd door de plotse onbeperkte depositogarantie van Ierland en de nationale afwikkeling van Fortis. De afwikkeling van buitenlandse takken gebeurde door het gastland, hoewel het thuisland – onder het principe van home country control – verantwoordelijk was voor het toezicht hierop. Samenwerking en coördinatie tussen de verantwoordelijke nationale autoriteiten werd slechts weerspiegeld in niet‐bindende intentieverklaringen en bleken ontoereikend. Mogelijke belangenconflicten doken op in deze context. Wel nam de Europese Centrale Bank met succes de rol van liquiditeitsverschaffer op zich hoewel deze niet formeel beschreven stond in haar statuten – en voorzag zij op deze manier in de nodige middelen om de liquidititeitschok op te vangen, hoewel ook dit onder informatieasymmetrieën moest gebeuren.

Tot nog toe zijn er nog geen verregaande stappen overwogen om het Europees crisismanagement efficiënt en gecoördineerd te laten verlopen en werd de beslissing verlaat naar 2014, wanneer de nieuwe structuur van toezicht en regulering geëvalueerd wordt en mogelijk voorts aangepast waar nodig. De auteurs onderzochten mogelijke verbeteringen voor de nieuwe Europese architectuur voor banktoezicht en -regulering en stellen dat de EBA meer bevoegdheden moet krijgen om het toezicht op grensoverschrijdende banken nog beter te coördineren. Allereerst stellen de auteurs de invoering van een European Banking Charter voor, waaronder alle pan‐Europese banken zouden vallen. De EBA zou alle toezichthoudende en regelgevende bevoegdheden krijgen over deze banken, waarbij enkel dagdagelijkse taken worden gedelegeerd aan de nationale toezichthouders. Tevens zou ze de bevoegdheid krijgen bindende regels op te leggen aan Europese banken waar zij dat nodig acht en in coördinatie met de andere Europese toezichthoudende organen, zonder dat nationale belangen de kop opsteken. Dit zou ook een oplossing zijn om de lage graad van toezichthoudende afhankelijkheid waarmee de EBA momenteel te kampen heeft te verhogen. Ook wat betreft de architectuur voor bankresolutie – als onderdeel van crisismanagement – stellen de auteurs verbeteringen voor. Zij geloven sterk in het opstellen van een coördinerende supranationale instelling voor bankafwikkeling van banken onder de European Banking Charter, de Europese Resolutie Autoriteit. Europese grensoverschrijdende banken zouden aldus onder een volledig en harmonieus legislatiepakket vallen, omvat in één enkele Verordening, die alles behandelt omtrent het toekennen van vergunningen aan, regulering en toezicht op, en afwikkeling van de desbetreffende banken. De afwikkeling, zij het herkapitaliseren of liquideren van de respectievelijke bank, zou gebeuren op Europese schaal. Bij wet verplichte samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten en volledige transparantie naar de ERA zou incentives tot multilaterale samenwerking in lijn brengen met  de financiële stabiliteit van de gehele EU. Het financieren hiervan gebeurt eerst en vooral door een heffing op systeembanken naar hun systemisch karakter. Ex-ante lastenverdelingovereenkomsten doelen op het verder verdelen van de kosten tussen de lidstaten en zijn een combinatie van financiering door de gehele EU en door de betrokken lidstaten. De auteurs zijn van mening dat op deze manier faillissementen van grensoverschrijdende Europese banken beter aangepakt kunnen worden zonder het financiële systeem hierbij in gevaar te brengen. Deze voorstellen lijken de auteurs de logische verdere stap in de Europese bancaire Eenheidsmarkt. Daar waar het subsidiariteitsbeginsel stelt dat hogere instanties niets moeten doen wat niet door lagere instanties kan worden gedaan heeft de Grote Financiële Crisis duidelijk gemaakt dat het gebrek aan gecoördineerde reactie op Europees niveau nefaste gevolgen had. Uiteindelijk komt alles neer op de vraag naar soevereiniteit, of van de lidstaten, of van Europa. De auteurs hopen dan ook dat de Grote Financiële Crisis de ogen van de beleidsmakers heeft geopend en dat er ruimte komt voor meer Europese bevoegdheden en een verbeterde Europese financiële stabiliteit. Een EBA 2.0 met meer bevoegdheden en een Europese Resolutieautoriteit kunnen hier een cruciale rol in spelen.

Het volledige onderzoek is te raadplegen in de Universiteit Antwerpen Bibliotheek Stadscampus.

Stoops, Lucas
Van Ginneken, Tom

Over de auteur

Morningstar